土地制度现状与问题

    三中全会后很多领域改革陆续启动,土地制度改革是最难啃的骨头之一,中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇撰文阐述中国目前土地制度现状及产生的问题,以及对土地和住房制度改革的建议,本期推出上篇:土地制度的现状及产生的问题。
    中国正在实行一些比较大的改革,比如财税体制改革,现在已经有了一个方案。但是最难的改革,还不是金融领域、价格领域的改革,而是土地和住宅。土地和住宅体制改革,是中国非常艰难,但是又绕不过去的一项工程。我们先来看土地制度的现状:
    政府垄断卖地:房地产领域腐败的寻租制度源泉
    首先是土地国有和集体双轨所有制。城镇土地是全部国有,农村和城郊土地是集体所有。解放后,农村土地分给了农民;城镇有一些土地收归国有,有一些保持私有。直到文化大革命前,城镇还有私有的土地和房子,但是到文化大革命中,出了一个文件把资本家的子女从房子中赶出去,把一部分房子分给了工人,这种房子到现在还有产权纠纷。文化大革命结束,人家要求平反或者恢复居住,但是住进的人,有些不好再调整出去,到现在有些房子产权还是不清楚的。但是总体说,城镇全部土地国有,农村土地集体所有,包括农民的宅基地。

中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇
    第二是土地使用权的行政寡头垄断卖出制度。按照马克思主义经济学讲,自然资源是没有价值的,比如空气、水,土地。所以土地最开始是政府划拨分配。改革开放以后,土地要有偿使用,直到九十年代末才开始土地使用权的买卖,开始叫协议出让,后来叫招拍挂。这种土地买卖属于行政寡头垄断。卖地的是政府,不是一个经济组织,不是一个公司。我们土地管理法规定,所有的建设用地都要经过征用,变成国有土地以后,才能出让。这样的卖地市场,在微观经济学中也找不到。因为微观经济的市场结构中,单寡头垄断,是指一个经济组织的垄断。
    政府行政寡头垄断卖地,是中国土地及房地产开发领域中腐败的最大寻租制度源泉。几乎所有房地产领域的中行贿受贿,与政府国土部门,政府一些领导招拍挂卖地中的公关和内幕有关。相当多的巨额行贿和巨额受贿,震惊国内外的大案要案,发生在此领域。就是从保护干部,反腐败角度看,这种由政府行政寡头垄断卖地的方式,也迫切需要改革了。
    第三是有限使用年期制度。年期制度是什么呢,农民承包土地有年限,开始大概是5年、15年、现在是30年。城里土地,比如工业用地是20年到50年,住宅用地50年到70年。当土地使用权到期,使用者要重新提出申请,重新进入土地出让程序,交足土地出让金,方可继续使用。按照现在的土地管理法,如果你现在住房子70年到期了,要重新向国土部门申请,如果不申请,没有进入出让程序,没有按照出让程序交足出让金。按照法律,国土部门可以收走你的住宅和土地,把你撵到大街上。
    政府向穷人要钱,不向富人要钱
    第四,政府向穷人要钱,不向富人要钱。我们现在政府从土地和房屋中获得的钱,主要是从农民手里,从对住房刚需人的身上拿到的。我们目前这样土地方面的制度,从财产增值的收益分配看,就是地方政府向穷人要钱,不向有财产的富人要钱,而且富人因地方政府不断地抬高地价和房价而持续暴富。
     政府行政垄断最早实行土地划拨时,土地不要钱,政府白给你;后来协议出让,政府一对一,主要是定价谈判,如果你把卖地的书记、市长公关较好,就可以比较便宜的拿到土地。后来实行了招拍挂制度。政府从农民的手里以一亩地几百块钱的价格拿到地(现在也就六七万块钱),倒卖后一亩地价格30万、50万,100万,价格最高的地方,可能500万、600万,甚至2000万。很大一块政府的收入是倒卖土地形成的。大概2010年、2011年、2012年这三年,政府倒卖土地的收入年平均有3万多亿,去年是4.1万多亿。2014年一季度就卖了近11000亿,同比增长了40%。这几年土地出让金要占到房屋销售额的一半,我们去年大概卖了10亿平米,每平米去年均价是7000多元,总额7-8万亿左右,含4.1万亿土地出让金。如果加上土地出让金和税费,要占到房价的65%左右。今年北京市的土地出让金越来越高,而且我发现有些央企胆子太大,多高的地价也敢拿。拿了以后到底怎么办?估计这些央企,或者这些大企业认为房价还会涨。
    第五,供房渠道单一,缺乏竞争。目前一个渠道是保障房,现在保障房建设,很多地方欺骗中央说一年建了1000万套,但其实没有那么多,因为地方也没有那么钱。第二是商品房,所有的房屋开发,必须得有房地产公司来建设销售。不允许个人私自买一块儿地,自己建房。不允许集资建房。供方渠道单一。
    现有土地和住宅制度产生了很多问题,使中国经济面临很大风险。
    基本上我们在靠剥夺农民推进城镇化
    第一,把农民坑得太苦,基本上我们靠剥夺农民在推进城镇化,基本上靠剥夺农民在搞土地财政,刚需买房人的税费负担太重,形成城镇中新的两极分化。国民党到了台湾后,他们也进行了土地改革,将地主的土地强制收购,再分配给无地和少地的农民。后来农民可以买卖土地,出租土地。买卖土地时政府收税,比如增值100%收40%的税,增值200%收50%,增值300%收60%,台湾给农民留了一块儿。农民就可以拿着土地买卖的钱去创业。台湾中小企业多,主要是土地资本的基础上农民创业。此外,农民有钱可以到城市里去买房子。
    年轻的一代农民在城市有3亿多人,很多人高中一毕业就跑出来了,基本上不可能再回农村。45岁以上的,再过30年到40年,基本要去世。所以农村的很多房子是没有用的,农村会衰败。近20年,已经有100万的村庄没有了,估计再过20年、30年可能还得有100到200万个村庄没有了。目前3亿多农民在城里,只有极少数有自己的住房,大部分都在工棚里,或者城中村,地下室,鸽子笼这些地方。我们未来20年、30年还得进城3亿人口,这些人口以后没有房子。
    城里原住民,对于一个独生子女来说,继承丈母娘的一套房,老爹老妈的一套房子,自己再一套房子一共三套房,如果爷爷奶奶也有,再继承,那么四五套房子。最后局面是什么呢,7亿佃户住在一两亿房主的家里,每个月的工资40%交给房主。我们60多年前,打土豪分田地,八九十年以后,就得打房豪分住宅,形成两个阶级,原来叫地主佃农,现在叫房主、房豪、佃户。
    目前的土地财政还导致两极分化。中国的中产阶级大多数靠什么发财?大多数不像台湾靠创业发财。咱们这儿全是倒房子发的财,就是利用泡沫发的财。简单说,政府收钱是从农民手里拿一部分,让大学毕业五六年在北京辛辛苦苦的青年背上很沉重的房贷给政府交土地出让金和税费。但是五年前,或者十年前买了一套房子,价格5000块钱一平米,现在涨到5万,成富翁了,但是政府不向我征一分钱税。政策让你的财富积累了,但是不向你征税,政府是向谁征税呢,穷人。
    七十年后强收回土地和房子怎么办?
    第二个问题,存在社会动荡、财政断裂的风险。政府不可能永远卖地,城市化总有结束的时候,再加上计划生育政策导致人越来越少,最后城市能有多少人。举个例子,现在中央批了一个城市30平方公里的土地,张书记和李市长5年卖掉15平方公里,又5年陈书记,石市长哥俩又卖掉15平方公里,卖完了。最后中央说你这个城市不准再卖地了,假设土地卖了70年使用权,后面还有12个书记、市长卖什么?当65%的人来到城里,城市化已经快结束,你再卖什么?所以我们目前的土地财政,是个持续不下去的一个制度。
    此外,对于一个企业来说,购买了使用期50年的土地,50年后,企业必须得重新进入出让程序,还得再交一笔钱。当年是零地价或者是3万块钱、5万块钱出让的,20年以后的地价会涨到什么程度。如果企业支付不起,最后大规模倒闭怎么办?
    第三,土地使用年限到期以后,按照土地管理法应当收归国有,存在着巨大的社会政治风险。七十年后强收回土地和房子怎么办?本来政府要真正为了老百姓服务,如果房价高,要多把储备的东西抛出来,地价过低时候,它要从农民那儿收储,高价收储土地,保护农民的土地利益。我们现在的政府正好反着做,房价特别高的时候,饥饿销售法,地没达到招拍挂的目标溢价,就不给你供地。农民的土地,不是保护价收购,是掠夺价收购。看其他国家的地方政府调控房价,不会把房价弄到这么高的程度。

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